Sonia Higuera
S.T., 2005
Serigrafía, 32 x 25,2 cm.

Asun Parril la Castro
Aullador II, 2005
Augaforte, 38 x 28 cm.

lexislación

FEMP ante a LOE

Emilio Álvarez
Alcalde de Tordesillas
Vicepresidente da Comisión de Educación da FEMP
Membro do Consello Escolar do Estado

O Consello Escolar do Estado, xa no seu primeiro informe, recoñecía que "as competencias educativas locais son indeterminadas e escasas", e que poderían ampliarse a través do marco previsto na LODE e na LRBRL, para o que debería "concretarse a colaboración entre os tres niveis da Administración", xa que entendía que era precisa a colaboración da Administración Local, sen a cooperación da cal non sería posible nin un deseño integral, nin unha aplicación capaz, nin unha complementariedade de prestacións e de servizos.

Como xa é sabido, a dobre distribución territorial do poder en materia educativa a favor do Estado e das Comunidades Autónomas deixou a Administración Local nunha situación que en ocasións se tornou problemática, pois, á marxe da carencia competencial, as corporacións locais afrontaron non só as obrigas impostas en relación co servizo público de educación, senón tamén outras complementarias.

A pesar do feito xurídico, legal e xurisprudencial, o feito xeneralizado das dificultades orzamentarias das corporacións locais deu pé a diferentes controversias xurídicas, ao cuestionarse a obrigatoriedade ao respecto, tanto pola escaseza de recursos como polo Real decreto aprobatorio do texto articulado parcial da LRBRL, que exime á Administración Local de custear o sostemento dos servizos da Administración do Estado, excepto cando lle fosen transferidos co rango legal e a correspondente dotación financeira.

Non obstante, no quefacer dos concellos primou o sentido de garantir o axeitado funcionamento do servizo educativo e, de feito, vénse realizando unha ampla serie de accións educativas no que concirne a educación infantil, educación especial, educación de persoas adultas, aulas de teatro ou de música, conservatorios e escolas de música, educación a distancia, transporte escolar, comedores escolares, deportes, seguridade viaria, educación ambiental, centros do profesorado, servizos complementarios, asociacións de nais e de pais, consellos escolares, educación compensatoria, aulas de natureza, bolsas, etcétera.

O pasado dunha vella colaboración

O Pleno do Consello Escolar do Estado recoñecía en 1993 que dende o MEC se viña desenvolvendo unha política de cooperación coas corporacións locais, atendendo aos principios constitucionais de colaboración, de coordinación, de participación e de descentralización, analizando as materias educativas de interese común no seo da Comisión Mixta existente entre o MEC e a FEMP, e resaltaba os numerosos convenios de colaboración para diversos programas e para diversas actuacións, entre os que destacaban as escolas municipais de bacharelato, a educación de persoas adultas, a execución de obras en centros docentes públicos, o Plano de extensións da educación física, os programas de garantía social etcétera.

Unha mostra clara da vontade acerca da implicación das corporacións locais en materia educativa, e das posibilidades de cooperación que se poden articular, plasmouse no Real decreto de cooperación coas corporacións locais, que abría un gran número de posibilidades de actuación.

Mención expresa merece a recomendación do Consello Escolar do Estado no informe de 1996, ao declarar que considera positiva a descentralización da xestión do sistema educativo aínda que, "ante a aparición de novas modalidades de centralización territorial, sería conveniente propiciar un debate acerca do futuro papel que deben xogar os concellos na xestión da educación", no sentido dunha maior implicación. O informe de 1997 volve incidir nesta mesma cuestión salientando que os principios de cooperación, de colaboración e de coordinación que deben rexer as relacións entre as distintas administracións públicas do Estado, atopan no ámbito educativo un campo en que a súa aplicación e o seu desenvolvemento revisten unha particular importancia e transcendencia.

A pesar do importantísimo labor que as corporacións locais desenvolveron en materia educativa dende a constitución dos concellos democráticos, as relacións entre a FEMP e o MEC non foron tan frecuentes nin estiveron tan consolidadas como cabería desexar.

Poderíamos dicir que dende o ano 2000, ano en que se producen as transferencias da educación ás Comunidades Autónomas, a FEMP deixou de prestar a función de intermediación que viña desenvolvendo entre o MEC e os concellos, e suspendeuse o convenio de colaboración co MEC.

A partir do ano 2000 só se asina un acordo entre a FEMP e o MEC polo cal a FEMP propón tres membros desta para formar parte do Consello Escolar do Estado, pero non como representantes dos concellos, senón en calidade de "personalidades de recoñecido prestixio no mundo da educación". É evidente que esta situación non facilitaba a necesaria relación de cooperación e de intercambio de información en materia educativa que debería existir entre o MEC e a FEMP.

O futuro dunha nova colaboración

Ante iso, e conscientes da cada vez maior implicación dos concellos en materia educativa, a Comisión de Educación da FEMP propuxo, a finais de 2003, unha serie de obxectivos para esta nova etapa.

En primeiro lugar, entendiamos que era prioritario asinar un convenio de colaboración que recoñecese o importantísimo e cada vez maior labor que as corporacións locais veñen desenvolvendo no ámbito da educación, e que fixase a vontade de cooperar entre as dúas partes, de xeito que proporcionase á comisión da educación da FEMP os medios necesarios para impulsar as actividades que facilitasen ás corporacións locais a súa xestión local da educación. Este convenio asinouse en decembro de 2004.

En segundo lugar, entendiamos que era preciso constituír unha comisión mixta MEC-FEMP como plataforma de interlocución a nivel político e técnico que facilitase o intercambio de información entre os dous organismos. Esta comisión xa está en funcionamento e nela a FEMP expuxo ante o MEC, entre outros, unha serie de asuntos urxentes para analizar coas prioridades que no seu momento foren determinadas e en función dos recursos que estiveren dispoñibles, tales como os seguintes:.

• A situación da educación infantil nas diferentes Comunidades Autónomas e o papel que cada unha delas xoga nas corporacións locais..
• Os custos de mantemento dos centros de educación primaria e a relación entre os concellos e as respectivas administracións educativas.

• A situación dos servizos de apoio á educación que prestan os concellos, como o transporte escolar, os comedores, as actividades extraescolares, o ensino de idiomas, a creación de aulas de novas tecnoloxías, etcétera..
• O papel dos concellos na cobertura das necesidades en materia de educación de adultos e formación ocupacional (regrada e non regrada)..
• O papel dos concellos na creación e no mantemento do ensino artístico, as dificultades para obter o recoñecemento oficial deste e a dificultade de atender a unha crecente demanda deste ensino..
• A clarificación das funcións dos concellos na integración educativa dos inmigrantes e na loita contra o absentismo escolar.

• O papel dos concellos na coordinación da oferta educativa no seu ámbito local, segundo o tamaño da poboación do municipio.

E, por último, en terceiro lugar, consideramos que a FEMP debe estar integrada nos órganos colexiados existentes e nos grupos de traballo do MEC para poder ter voz e voto en todas aquelas decisións que afectaren ás corporacións locais en materia educativa, xa que consideramos básica a nosa participación na Conferencia Sectorial de Educación.

A reforma educativa a debate

Á vez que se levaban a cabo estas actividades, a tramitación da Lei orgánica de educación (LOE) e o borrador do Libro branco para a reforma do Goberno local en España fixeron posible que a Comisión de Educación da FEMP puidera realizar as súas propostas en materia educativa participando activamente no debate que os dous proxectos están xerando.

Partimos da LRBRL, que no seu artigo 25.2.n faculta os municipios para "participar na programación do ensino e cooperar coa Administración educativa na creación, na construción e no mantemento dos centros docentes públicos, intervir nos seus órganos de xestión e participar na vixilancia do cumprimento da escolaridade obrigatoria".

Dende a constitución dos concellos democráticos promulgáronse varias leis coa intención de deseñar, redeseñar, repensar, reconducir, adaptar e modernizar o noso Sistema Educativo, e en todas elas se sinalou o papel que os concellos debían desempeñar na prestación dos servizos educativos en cada localidade, sen que endexamais se tivese en conta a totalidade das reivindicacións dos concellos.

Tomando como punto básico de referencia este artigo, podería facerse unha breve análise da incidencia no mundo local da LODE, LOXSE, LOCE e, por último, do que pode supor neste sentido a LOE.

A contrarreforma educativa

Na LOE, que actualmente se atopa en fase de tramitación parlamentaria, préstase unha maior atención ao goberno local e ás posibilidades de interlocución entre as corporacións locais, as Comunidades Autónomas e o Goberno central no que afecta a cada unha das administracións e ás súas respectivas competencias en materia educativa.

Se ben esta lei non recolle as propostas formuladas pola FEMP, ou polo menos non na súa totalidade, o proxecto de lei que o goberno remitiu ás Cortes o pasado mes de xullo incorpora unha boa parte das contribucións realizadas pola Comisión de Educación que foron aprobadas pola Comisión Executiva da FEMP.

Na nova lei recoñécese o papel dos poderes públicos para identificar "novas competencias" e facilitar a formación requirida para a súa adquisición, así como para promover ofertas de aprendizaxe a mozos e a adultos que abandonasen o sistema educativo sen ningunha titulación, e establécese tamén que as corporacións loc ais po derán colaborar e cooperar coas administracións educativas, a instancias da FEMP, na planificación e no desenvolvemento da política educativa. Quizais sexa este o primeiro paso do recoñecemento ao Goberno local no proceso educativo.

En relación coa cooperación entre administracións, a nova lei inco rpo ra as históricas propostas municip ais sobre a conveniencia de establecer un ámbito máis cooperativo co fin de que as administracións públicas se coordinen entre si, en vez de facelo a través da Administración educativa. Para iso, facúltase ás Comunidades Autónomas a delegar competencias de xestión de determinados servizos educativos aos municipios ou ás agrupacións de municipios que se configuraren para o efecto, para acadar maior eficacia, coordinación e control social no emprego dos recursos.

No entanto, séguese excluíndo as corporacións locais da posibilidade de participar nos programas de cooperación territorial, xa que esta posibilidade só se lle recoñece ás administracións educativas, mentres que os concellos, a pesar da súa crecente implicación na política educativa, seguen sen ser considerados como Administración educativa.

Competencias da administración local no novo marco lexislativo

Na educación infantil, a proposta da FEMP, a lei fixa un marco para a implicación local en relación coa oferta de prazas e coa gratuidade destas.

Na formación profesional, as corporacións locais, xunto coas asociacións profesionais e as organizacións sociais, baixo a supervisión da Administración educativa, tamén poderán participar na planificación de programas de cualificación profesional. Do mesmo xeito, inclúense aos poderes locais, xunto aos axentes sociais e económicos, na planificación da oferta educativa deste nivel.

Ao respecto da educación de adultos, a LOE non recolle a nosa petición de recoñecer o concello como entidade coordinadora, integradora e planificadora do conxunto da oferta en cada municipio, pero abre a posibilidade de colaboración con outras administracións públicas con competencias na formación de adultos, en especial coa Administración laboral, así como coas corporacións locais e cos diversos axentes sociais.

Na educación especial esténdese a posibilidade de colaboración dos concellos na integración social e laboral fomentando ofertas formativas axeitadas ás necesidades específicas do alumnado con necesidades especiais.

Ademais, os concellos participarán nos Consellos Escolares e estarán presentes nas comisións de admisión dos centros públicos e privados concertados, xunto cos representantes da Administración educativa.

Respecto ao emprego das instalacións deportivas, as corporacións locais colaborarán coas administracións educativas e deportivas para establecer procedementos que permitan o dobre uso das instalacións deportivas pertencentes aos centros docentes ou aos municipios.

A LOE, en cambio, non recolle as suxestións realizadas pola comisión de educación da FEMP arredor da organización do ensino de música e danza de forma que as posibles regulacións posteriores das administracións educativas non afecten de forma dispar á Administración Local.

Tampouco se recolleron as contribucións municipais sobre as bibliotecas escolares. Dende a FEMP propoñiamos unha maior cooperación entre bibliotecas escolares e municipais, de forma que se abrisen as bibliotecas escolares a toda a poboación, non só á educativa, de non existir outra biblioteca no municipio, así como a unificación dos fondos bibliográficos para evitar a duplicidade entre as dúas bibliotecas.

Tampouco foron admitidas as ofertas de participación dos concellos na organización e na participación das actividades complementarias dos centros.

Respectar a autonomía local e a suficiencia financeira

Por outra banda, sería desexable que o Estado garantise aos municipios un común denominador normativo básico que impedise que as Comunidades Autónomas interpreten, de forma dispar e distinta, os intereses xerais propios de todas e cada unha das administracións locais, alén das peculiaridades lóxicas de cada territorio. Neste sentido, a normativa básica, que ten a misión de ordenar mediante mínimos, debe ser respectada en paralelo ao respecto que merece a autonomía local. Tamén sería igualmente desexable no que concirne ao carácter orgánico que desenvolve dereitos fundamentais e liberdades básicas. A pesar destes bos desexos, a disposición do proxecto da LOE que concirne de forma específica aos municipios, non respecta, como sería desexable, o carácter básico nin orgánico da norma.

Ninguén dubida, por exemplo, que os concellos van máis alá das obrigas legais establecidas, e que existe un grande empeño municipal no ámbito educativo, pero non é lóxico que as administracións educativas poidan afectar unidades escolares de propiedade municipal sen facerse cargo do gasto desta afectación, xa que isto supón un notable menoscabo para os concellos, ao tempo que vulnera a autonomía local ao impoñérselles ás entidades locais a obriga de financiar as competencias correspondentes a outros niveis de goberno.

Efectivamente, a disposición adicional 15ª do Proxecto da LOE dispón, no seu apartado 3º, que o Estado ou as Comunidades Autónomas asumirán respecto dos edificios escolares onde se sitúen centros de EI, EP ou EE, os gastos que os municipios viñan sufragando ata o momento, sen ser de aplicación o disposto aos edificios escolares de propiedade municipal onde tamén se imparta o 1º ciclo da ESO.

A redacción desta disposición supón unha fiel transposición da modificación levada a cabo pola Lei 13/1996, do 30 de decembro. O contido deste precepto, que agora é novamente contemplado no proxecto de lei orgánica, posúe unha gran relevancia para o ámbito competencial e organizativo das corporacións locais. Así, a asunción dos gastos de conservación, de mantemento e de vixilancia por parte do Estado e das Comunidades Autónomas circunscríbese ao mantemento dos edificios escolares en que se impartía EI, EP ou EE que sexan afectados para impartir ESO ou FP. Non acada, por tanto, os gastos respecto aos edificios escolares de propiedade municipal en que xa se impartía o 1º ciclo da ESO, ademais da EI, EP e EE.

Supón, por tanto, un notable agravio para os concellos, que teñen que sufragar por si mesmos os gastos derivados destes edificios en que se imparte o 1º ciclo da ESO, aínda que sexan afectados polo Estado ou polas Comunidades Autónomas para impartir neles o 2º ciclo da ESO.

En materia da autonomía das entidades locais, cabe lembrar a Sentenza 48/2004 do Tribunal Constitucional que establece que este principio de autonomía do gasto impide que poida impoñerse ás entidades locais a obriga de financiar cos seus propios recursos as competencias que lle corresponden a outros niveis de goberno. Así, o artigo 142 da Constitución Española garante a suficiencia dos medios das facendas locais estritamente para "o desempeño das funcións que a lei atribúe ás corporacións respectivas", polo que debe chegarse á mesma conclusión necesariamente en relación cos entes locais.

En canto ao financiamento, a disposición adicional 3ª establece textualmente o seguinte: "os poderes públicos dotarán o conxunto do sistema educativo dos recursos económicos necesarios para dar cumprimento ao establecido na presente lei, co fin de garantir a consecución dos obxectivos nela previstos".

Coa inclusións desta cláusula, excesivamente aberta, o actual proxecto de lei orgánica confire unha clara imprecisión á regulación dos aspectos económicos derivados dela. Cómpre a aprobación dunha lei de financiamento que permita afrontar os gastos que se deriven da aplicación desta norma, así como regular a asignación de recursos económicos aos distintos entes territoriais para dar efectivo cumprimento ás necesidades educativas.

Non obstante, na memoria económica que se xunta ao proxecto de lei orgánica cuantifícase o custo global que supón a posta en práctica desta lei e establécense criterios de corresponsabilidade entre o Estado e as Comunidades Autónomas para asumir a súa posta en funcionamento.

A FEMP considera que é esencial que calquera previsión de atribución competencial vaia acompañada da correlativa previsión de financiamento, xa que a efectos de manter un equilibrio entre as competencias e os medios necesarios para o seu exercicio, a cada nova transferencia de competencia débelle corresponder o seu modo de financiamento en forma dun novo recurso fiscal, de fonte procedente de transferencia, de atribución en persoal ou de cesión de estruturas materiais, para o que poderán concorrer todos ao tempo, un ou varios. Este espírito recóllese no Libro branco para a reforma do Goberno local.

Os concellos tamén veñen ofrecendo os terreos necesarios para a construción de centros docentes. Ata agora esta obriga, aínda que superada na práctica, referíase a terreos para a construción de centros de ensino obrigatorio. O novo proxecto de lei trata de impoñer, mediante unha cláusula excesivamente aberta, a cesión xeneralizada e xeral de terreos para centros, sen especificar máis nada.

Esta cláusula require, sen dúbida, un desenvolvemento normativo que especifique como se vai levar a cabo a distribución de cargas en materia de cesión de terreos, xa que de non ser así podería entenderse que os municipios han ceder en todo caso terreos para a construción dos mencionados centros. Isto suporía un elevadísimo custo inasumible por parte deles.

Cara a terceira descentralización

O momento actual é dunha importancia transcendental para a Administración Local, pois pódense experimentar avances importantes no caso de descentralizar determinadas xestións no ámbito local e de propiciar en paralelo a implicación dos concellos ou, polo contrario, retroceder no caso de caer nuns novos centralismos que poden coartar as contribucións locais.

A FEMP sentou con claridade os postulados locais en materia educativa a través do documento para o Pacto local, para chegar máis alá das actuais competencias xenéricas, facendo posible a participación na programación do ensino, propiciando a participación local en EI, EE e educación de adultos, e coordinando o deseño e desenvolvemento do ensino de persoas adultas coa política de emprego.

A aplicación do sistema educativo pasa tamén polos municipios, pola clara implicación dos concellos á hora de planificar as reservas do solo necesarias para a construción de novos centros escolares; pola distribución do alumnado nos centros en función das solicitudes familiares, da proximidade e dos mínimos desprazamentos; polo reforzo da escolarización en educación infantil ademais de todas as posibles medidas complementarias relativas aos centros do profesorado, ás actividades extraescolares e complementarias, á cooperación na xestión do transporte escolar, aos programas de educación viaria, ás axudas e subvencións ás ANPAS, ás bibliotecas municipais, aos programas educativos de formación para o emprego, á educación de persoas adultas, ás actividades deportivas, ás actividades medioambientais, ao apoio á integración escolar, ás intervencións socioeducativas e de apoio familiar, aos proxectos de actividades coa infancia etcétera.

España foi un dos países que máis fixo na reforma da descentralización nos aspectos económicos, con reformas que provocaron que as Comunidades Autónomas asuman unha gran parte de responsabilidade na xestión dos fondos educativos e que os centros docentes teñan un certo nivel de autonomía económica. Curiosamente, a descentralización acadou o derradeiro chanzo educativo, o centro escolar, despois dun primeiro paso polas Comunidades Autónomas, pero sen pasar, ou pasando por alto, o nivel local, excepto naquelas tarefas que proceden xa de antigo e que descargan sobre as facendas locais como labores subsidiarios e complementarios de segunda orde. Neste sentido, a autonomía local é unha autonomía menor.

Ante esta situación de mudanza e de crecente complexidade, dende a FEMP, como catalizadora das responsabilidades educativas locais, e cunha visión integradora da educación, véñense asentando as bases para unha mellor aplicación local do sistema educativo e para facilitar a reflexión sobre as súas características, e seu funcionamento e a súa aplicación, buscando o punto de inflexión dunha actuación conxunta interadministrativa. Se partimos da base da necesaria implicación de todos os sectores e de todas as administracións no quefacer educativo, non é aventurado avanzar que o novo deseño educativo territorial e competencial require unha regulación e unha ordenación de todas as iniciativas e de todas as actuacións que se veñen desenvolvendo dende o MEC, as CCAA e os concellos.

A histórica vinculación e cooperación en materia educativa das corporacións locais fai necesario articular convenientemente as relacións entre as tres administracións sobre a base dunha concepción realmente descentralizada e operativa da educación que teña como referente obrigado o contorno máis próximo, optimizando todos os recursos existentes, os esforzos e as actuacións, e delimitando un marco xeral de cooperación, de xeito tal que sexa posible propiciar unha maior axilidade das estruturas administrativas e un incremento da eficacia e da eficiencia na prestación xeral do servizo educativo.